Paragraaf 7: Grondbeleid

Visie en uitvoering Grondbeleid

De grondexploitaties worden uitgevoerd binnen diverse (beleids) kaders. Voorbeelden van deze kaders zijn de wettelijke regelgeving vanuit de BBV en de gemeentelijke financiele verordening, de nota grondbeleid en grondprijzenbeleid, de kadernota Weerstandsvermogen en risicomanagement, de parameters voor rente en indexatie, de meerjarenprogramma's voor woon- en werklocaties. Al deze elementen vormen de uitgangspunten voor het herrijken en doorrekenen van de geraamde kosten en opbrengsten binnen de grondexploitaties.

Gemeentelijke kaders en nota's
Het grondbeleid speelt een ondersteunende rol bij het realiseren van de ambities en de ontwikkeling van de gemeente Groningen. The Next City is het ruimtelijk kader waarbinnen het grondbeleid uitgevoerd wordt. De gemeente Groningen oefent een situationeel grondbeleid uit, wat betekent dat afhankelijk van de opgave actief of passief grondbeleid plaatsvindt.

In 2019 is de nota Grondprijzenbeleid 2019-2022 vastgesteld. Deze nota geeft het kader voor de te realiseren opbrengsten in de grondexploitaties. In 2022 is het Grondprijzenoverzicht 2023 vastgesteld. Dit is een tabel met de grondprijzen die de gemeente Groningen hanteert per 1/1/2023. Bij het bepalen van het benodigd weerstandsvermogen voor de risico's in de grondexploitaties wordt de systematiek gehanteerd uit de door uw raad vastgestelde kadernota Weerstandsvermogen en Risicomanagement.

Gehanteerde parameters rente en indexen
Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om realistische parameters te hanteren om tot een goede waardering te komen van de gemeentelijke grondexploitaties. De gehanteerde parameters hebben een belangrijke invloed op het financieel resultaat. Om tot realistische parameters te komen zijn onder andere het CBS en de kwartaalberichten van Metafoor geconsulteerd. Normaliter worden bij de actualisatie voor de gemeenterekening dezelfde parameters gebruikt als bij de laatste herziening die bij de begroting zijn vastgesteld. Vanwege gewijzigde marktomstandigheden is voor de parameter kostenstijging besloten daar bij de gemeenterekening 2022 van af te wijken. De kostenindex voor 2023 en 2025 is bijgesteld naar resp. 6% en 4%. De kostenstijging voor 2024 blijft op 4%; deze hoeft niet te worden bijgesteld. Hierdoor wordt bij de gemeenterekening 2022 een meer betrouwbare waardering van de grondexploitaties verkregen.

Onderstaande parameters zijn gehanteerd voor het actualiseren van de grondexploitaties. De grondexploitaties Friesestraatweg 181 en Europapark hebben een afwijkende opbrengstenstijging vanwege gemaakte afspraken met marktpartijen.

Parameters bij actualisatie grondexploitaties

De grondcomplexen Zernike, Westpoort fase 1, Europapark en Oosterhamrikzone hebben een looptijd langer dan 10 jaar. Conform BBV regelgeving is, als risico beheermaatregel, geen indexering gerekend over de opbrengsten die verder liggen dan 10 jaar.

Uitvoering van het grondbeleid
De grondexploitaties worden uitgevoerd binnen diverse (beleids)kaders. Er zijn twee programma’s in het bijzonder van belang voor het grondbeleid: Economie en werkgelegenheid én Wonen.

Economie en werkgelegenheid
Marktanalyse

De programmering van de werklocaties is afgestemd binnen de regio Groningen-Assen. In opdracht van provincie Groningen heeft Stec Groep in 2022 is een onderzoek marktanalyse bedrijventerreinen uitgevoerd. Daarnaast heeft Stec Groep in opdracht van de regio Groningen-Assen in 2022 een marktanalyse voor kantoren uitgevoerd. De onderzoeken worden maart/april 2023 behandeld in het college. Een informerende brief zal naar uw raad gaan. Beide marktanalyses worden daarna vertaald naar het werkgebied van de regio Groningen-Assen, zodat ook regionaal bestuurlijke afspraken over het te voeren beleid gemaakt kunnen worden.

Op basis van deze rapporten moet gemeente Groningen voorzien in een totale vraag naar bedrijventerrein van 63-107 ha tot 2030 (respectievelijk laag en hoog scenario) en een kleinere vraag van 35,4-72,2 ha tussen 2030 en 2040. In totaal gaat het dus om een vraag tot 2040 van 98,4-179,2 hectare. Daar staat per 31 december 2022 92,0 hectare* harde plancapaciteit tegenover. In deze prognose is de additionele vraag zoals energieproductie/-opslag, logistieke bedrijven en incidentele grote vragers wel meegenomen. Niet meegenomen is de vraag en harde plancapaciteit van Zernike Campus omdat dit om een specifieke doelgroep gaat.

* Dit aantal wijkt af van het cijfer in de grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen. Hier is alleen de harde plancapaciteit meegenomen die ook door Stec is betrokken in de marktanalyse bedrijventerreinen. Dus zonder 11,3 ha Zernike Campus en nog te transformeren kavels op de bedrijventerreinen Reitdiep fase 3en4 (0,2 ha) en Oosterhamrikzone Ulgersmaweg (2,5 ha)

Actuele ontwikkelingen

De economische ontwikkelingen hebben zich de afgelopen jaren zeer positief ontwikkeld. Op 1 april 2016 hadden de drie voormalige gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer nog 143.934 banen. De werkgelegenheid nam sinds dien met 25.966 banen toe. Hiermee heeft de huidige gemeente Groningen per 1 april 2022 169.900 banen. In eerdere prognoses werd nog uitgegaan van een groei van 15.000 banen tot 2035. Later onderzoek naar de economische ontwikkelpotenties van de ontwikkellocaties Stadshavens, Suikerzijde, Meerstad-Eemskanaalzone en Spoorkwartier door bureau Louter (2019) leverde een bijgestelde groeiprognoses van circa 23.500 banen tot 2035. De werkelijke banengroei overtreft ook dit scenario.

Aanbod bedrijventerreinen

De werkgelegenheidsgroei zien we terug in het aanbod aan (bestaande) werklocaties. De leegstand in de bedrijfsruimte is gedaald van 5,1% in 2020 naar 1,5% per 1-1-2022. De kantorenleegstand is gedaald van 8,4% in 2020 naar 3,5% per 1-1-2022. Door de transformaties van de afgelopen jaren en de aantrekkende markt zien wij met name een schaarste in de binnenstad en het Stationsgebied. Het beschikbare aanbod van nieuwe bedrijventerreinen loopt terug. In 2017 was er nog 113 hectare bedrijventerrein beschikbaar en per 1-1-2023 bedraagt het aanbod nog 106,3 hectare, waarvan 47,7 hectare in de periode t/m 2030 (zie tabel). Het totale aanbod is daarmee de afgelopen jaren met circa 10 hectare gedaald. In 2022 is er totaal 6,9 hectare uitgegeven in de grondexploitaties Eemspoort, Westpoort fase 1 en Roodehaan.

Prognose gronduitgifte voor bedrijventerreinen

 
Vraag-aanbod analyse bedrijventerreinen

Op 22 december 2021 heeft de raad het beleidskader voor bedrijventerreinen en kantoorlocaties vastgesteld, de strategie werklocaties. Hierin wordt de snelle economische groei en de noodzaak tot uitbreiding van de voorraad benoemd. In 2022 is de marktanalyse bedrijventerreinen (door provincie Groningen) en kantoren (door de Regio Groningen-Assen) uitgevoerd. In de marktanalyse bedrijventerreinen zijn een laag en een hoog scenario opgenomen voor de vraag naar bedrijfskavels tot 2040. Gezien de grote bandbreedte is in door gemeente Groningen ook een midden-scenario berekend. Dit is van belang om in te kunnen schatten waar de voorraad moet worden uitgebreid. Gezien de cijfers van de afgelopen 10 jaar is het verstandig uit te gaan van het hoge scenario. Door uitgifte te faseren kunnen we richting 2030 op basis van monitoring besluiten toch een midden- of laag scenario te moeten voeren.

Marktanalyse bedrijventerreinen

* Stec berekent additionele vraag op schaalniveau van de regio Groningen-Assen. Voor de periode 2022-2030 verdeelt Stec deze over de individuele gemeenten. Voor de periode 2030-2040 doet Stec dat niet. Om toch een inschatting te maken voor het effect voor gemeente Groningen is de additionele vraag voor 2030-2040 volgens dezelfde verdeelsleutel toegerekend.
** Stec rekent met een harde planvoorraad die 2 hectare minder is. Sinds de start uitvoering marktanalyse heeft gemeente Groningen haar harde planvoorraad bijgesteld op basis van een aangepaste verkaveling. In dit rekenvoorbeeld worden de cijfers van gemeente Groningen gebruikt.
Stec neemt Zernike niet mee in de harde planvoorraad en de uitbreidingsvraag omdat deze voor een specifieke doelgroep bestemd is.
**** Uitgifte hard planaanbod is conform de planning in de grondexploitatie van de gemeente Groningen zoals opgenomen in de begroting engemeenterekening.

Conclusies

• In alle scenario’s is volledige uitgave van de harde planvoorraad voorraad nodig om in de vraag te voorzien, inclusief kavels die nog niet in actieve verkoop zijn op Westpoort fase Ic. Daarnaast is minimaal uitbreiding nodig van de voorraad op Westpoort II (per 2023 is 22 hectare verkocht t.b.v. een datacenter) en Ten Boer.
• Meerstad I hoeft alleen in het lage scenario niet ontwikkeld te worden. Dit scenario is het meest onwaarschijnlijk. We gaan uit van zo spoedig mogelijke ontwikkeling van Meerstad I en start uitgifte per 2026.
• Meerstad II hoeft pas na 2030 ontwikkeld te worden in het midden- en hoge scenario. Besluitvorming hierover op basis van monitoring gronduitgifte kan in 2027.
• De grondberging van CBC bij Westpoort fase 1c hoeft alleen in het hoge scenario na 2030 ontwikkeld te worden. Besluitvorming hierover op basis van monitoring gronduitgifte kan in 2027.
• Westpoort III hoeft alleen in het hoge scenario na 2030 ontwikkeld te worden. Besluitvorming hierover op basis van monitoring gronduitgifte kan in 2027.

Vraag-aanbodanalyse Kantoren
Stec Groep heeft in 2022 een marktanalyse kantoren uitgevoerd. Voor gemeente Groningen heeft zij de vraag uitgesplitst naar locatietype:

Uitbreidingsvraag (incl. 5% frictieleegstand) 2022 t/m 2040, naar locatietype in m² vvo

De drie scenario’s verschillen door de kantoorcoëfficiënt: het aantal m2 per werknemer. In het business as usual-scenario blijft die gelijk, in het basisscenario neemt deze licht af, in het covid-scenario neemt het sterk af. Vervolgens zijn de verschillende werkgelegenheid scenario’s daarover heen gelegd (EIB-laag en hoog) en een plus-variant voor de situatie dat alle woningbouwplannen uit de verstedelijkingsstrategie worden gerealiseerd.

Een negatieve groeicijfer betekent niet dat daar voorraad moet worden verwijderd, maar is een indicator in welke mate op verschillende locatieprofielen leegstand kan ontstaan. Overigens is op alle locatieprofielen momenteel de leegstand onder frictieniveau van 5%. Verder stelt Stec dat de werkelijke marktruimte op basis van monitoring moet worden bepaald. Zij rekent namelijk niet met een vast % vervangingsvraag. Dit acht Stec in een markt die niet groeit te onzeker om te prognosticeren. De marktruimte zal vooral moeten ontstaan doordat er voorraad uit de markt verdwijnt. De afgelopen jaren is gemiddeld 15.000 m2 per jaar kantoor getransformeerd naar andere functies.

Marktruimte is er met name op centrummilieu/OV-knooppunten (Hoofdstation), Europapark/Kemkensberg en campusmilieus, en in de BV’s Meerstad, De Suikerzijde en Stadshavens. In onze grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen is per 2023 circa 282.664 m2 bvo opgenomen als harde plancapaciteit.

Prognose gronduitgifte voor kantoren en commercieel

Wonen
In de gemeente Groningen is het prettig wonen, studeren, werken en recreëren. Deze unieke combinatie zorgt voor een aanzuigende werking. Steeds meer mensen willen in en rondom de stad Groningen wonen. Dit feit, naast de meer algemene (landelijke) druk op de woningmarkt, zorgt nu al jaren voor een gespannen woningmarkt. Het is dan ook zaak om de komende jaren duizenden woningen bij te bouwen. Daarbij willen we ook een inhaalslag maken voor de lagere woningbouwaantallen in de crisis. Hierbij dient een fors aandeel beschikbaar te komen voor sociale huur en het middensegment (zowel koop als huur). De behoefte is het toevoegen van 1.500 woningen per jaar. We willen echter ook de lagere aantallen woningen die we gebouwd hebben ten tijde van de crisisjaren inhalen en eventuele vertragingen in de woningbouw kunnen opvangen. Daarom leggen we onze opgave op 2.000 woningen per jaar. Deze woningen moeten door middel van gemeentelijke grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen (BV’s) worden gerealiseerd, maar ook door realisatie op gronden van corporaties en marktpartijen.

De basis voor onze opgave zijn de omgevingsvisie “Levende Ruimte”en de “Woonvisie, een thuis voor iedereen”. De belangrijkste opgave uit de woonvisie is het bouwen van voldoende betaalbare woningen. Dit is in lijn met het beleid van het Rijk dat steeds meer regie en sturing pakt in de realisatie van voldoend betaalbare woningen. Een deel van de woningbouw wordt ontwikkeld binnen de gemeentelijke grondexploitaties. Onderstaande grafiek geeft de prognose weer van verkoop van grond voor woningbouw in de gemeentelijke vastgestelde grondexploitaties inclusief Meerstad, Suikerzijde en Stadshavens. Het realiseren en opleveren van woningen/appartementen vindt later plaats.

Prognose gronduitgifte voor woningbouw

Om tijdig nieuw en passend woonaanbod in plangebied Meerstad te kunnen realiseren is in 2022 gewerkt aan een actualisatie van het Masterplan Meerstad uit 2005. Het resultaat van een uitgebreid participatietraject is vertaald in de Agenda voor de toekomst. Deze agenda is de basis om het vervolgproces voor Meerstad te starten zodat in 2025 verder kan worden gebouwd aan het plangebied Meerstad. Ondertussen wordt in Meerstad flink doorgebouwd. Daar verrezen in 2022 meer dan 400 woningen in de wijken Groenewei en Meeroevers. Hier kwamen vooral eengezins-koopwoningen, maar ook enkele huurwoningen.

De in de vastgestelde grondexploitaties opgenomen woningbouw is onvoldoende om de opgave voor de komende jaren te realiseren. Naast de reeds in uitvoering zijnde vastgestelde grondexploitaties wordt een aantal grote woningbouwplannen ontwikkeld zoals De Suikerzijde, Stadshavens en De Held III en Reitdiepzone. Voor Suikerzijde is in 2022 het bestemmingsplan voor deelgebied Noord vastgesteld en is een gebiedsbegroting opgesteld. Voor de Stadshavens is in 2022 begonnen met het opstellen van een omgevingsplan en een MER. Deze worden in 2023 in procedure gebracht. Voor beide gebieden is een BV opgericht om de verdere ontwikkeling en uitvoering ter hand te nemen. Voor de Reitdiepzone is in 2022 een structuurvisie en MER vastgesteld. De ontwikkeling van de Held III tot slot is en blijft afhankelijk of de gemeente erin slaagt met de marktpartijen overeenstemming te bereiken.

Voor de ontwikkeling van de gemeente zijn forse investeringen gedaan in het verwerven, planontwikkelings-kosten en het bouw- en woonrijp maken van de gronden, zowel binnenstedelijk als ook in uitleggebieden. De opgave om meer sociale huurwoningen en betaalbare woningen te realiseren zal een forse impact hebben op onze grondexploitaties. Daarnaast moeten kosten worden gemaakt om nieuwbouwlocaties optimaal in te passen in de bestaande stad. Denk hierbij aan kostbare investeringen in wegen, bruggen, tunnels, parken enzovoort. Dit maakt de financiële haalbaarheid van ruimtelijke ontwikkelingen een lastige en belangrijke opgave voor de komende jaren. Deels zijn hiervoor middelen vanuit het SIF beschikbaar, maar ook wordt een beroep gedaan op subsidiestromen zoals de woningbouwimpuls. Voor Stadshavens en De Suikerzijde ontvingen we hier de afgelopen jaren respectievelijk 18 miljoen euro en bijna 9 miljoen euro. Met de opgave uit het nieuwe regeerakkoord om minimaal 30% betaalbare woningen te realiseren en de opgave uit ons coalitieakkoord om 2.500 betaalbare woningen extra te realiseren, gaan we ons inzetten om ook hiervoor aanvullende subsidiestromen vanuit de woningbouwimpuls te verkrijgen. In het SIF zijn hiervoor structurele middelen opgenomen oplopend van 300 duizend euro in 2023, 600 duizend euro in 2024, 900 duizend euro in 2025 naar 1,20 miljoen euro in 2026.

In 2022 is in de grondexploitatie Haren-Nesciopark en in de gebiedsontwikkeling Meerstad grond uitgegeven voor in totaal 73 woningen.